7月23日，中共晋城市委办公厅、晋城市人民政府办公厅印发了《关于推进农林文旅康产业融合发展试点的实施意见（试行）》（晋市办发〔2018〕26号，以下简称《意见》）。现就《意见》的出台背景、总体思路和部分重点内容解读如下。

    一、《意见》出台的背景 

    党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策部署。今年初，中央和省委相继出台关于“三农”工作的1号文件，就实施乡村振兴战略作出全面部署和总体安排。为助力乡村振兴战略的实施，山西省人民政府办公厅印发《关于开展农林文旅康产业融合发展试点的通知》（晋政办发〔2017〕179号），并将我市确定为全省唯一农林文旅康产业融合发展整市推进试点市。 

    市委、市政府对试点工作高度重视，指示市委政研室（市委改革办、市综改办）牵头起草试点工作《意见》。期间，市委政研室（市委改革办、市综改办）先后组织召开市农委、市林业局、市旅发委、市文化局、市民政局、市国土局、市财政局等部门参加的座谈会4次；组织市、县、乡、村四级大调研1次、征求意见2次；由相关部门组成3个调研组，深入各县（市、区）和部分重点乡镇同基层干部群众面对面座谈1次；赴湖北武汉、河南信阳等地考察1次；邀请国家行政学院研究乡村振兴战略的专家咨询讨论1次；征求市四大班子领导意见2次，数易其稿，经市委常委会审议通过，出台了该《意见》。 

    二、《意见》的总体思路

《意见》的起草，坚持了市场化发展的思路。这是一个落实试点的方案，也是一个产业发展意见，但并没有以产业发展为切入点，而是以改革为切入点，支持先行先试，给思路、给政策、给办法，促进产业融合发展取得实效。在改革方面，贯彻了习近平总书记“允许改革有失误，但不允许不改革”的思想。在产业定位和项目布局方面，各县（市、区）和试点乡镇依据各地资源禀赋、区位条件、产业基础、民俗传统等自行确定、因地制宜，不搞“一刀切”、“齐步走”。 

    具体思路可以通过两个公式来理解，第一个是要素集聚：农村资产+社会资本+政府服务+市场需求（产业）=农民增收（达到试点的目的）；第二个是力量整合：农民自身的动力+政府政策的引力+社会参与的助力+市场机制的活力+基层党组织的战斗力=农林文旅康产业融合发展。概括为一句话，就是发挥“五力”作用，促进“五业”发展。 

    三、《意见》重点内容解读 

    1.《意见》中涉及支持每个县（市、区）1个乡镇（办事处）的试点资金和发展农、林、文、旅、康产业项目资金两块。这些资金如何申请和拨付？ 

    答：2018年，省市两级财政集中支持每个县（市、区）1个试点乡镇（办事处）400万元，用于完善试点乡镇基础设施建设、规划编制等。由各县（市、区）人民政府统一向试点牵头单位市农委提交申报材料，经市农委审查合格并报市政府领导批准后，市财政局统一拨付。县级人民政府制定具体办法，按照规定安排使用。申报材料应包括：试点乡镇基本情况、产业基础、发展定位、工作进度、牵头部门、县级责任领导，等等。 

    试点乡镇发展农、林、文、旅、康产业的项目扶持资金，《意见》中市级承担的部分，由各县（市、区）试点牵头部门统一汇总，经分管县领导审核签字后上报市农委，经市农委组织农、林、文、旅、康等行业主管部门统一验收合格，报市政府领导批准后，市财政局统一拨付。 

    市农委为试点乡镇新增试点扶持资金和农、林、文、旅、康产业融合发展项目扶持资金唯一的市级财政预算单位，市农委商其他行业主管部门按照程序申报财政预算，市财政足额予以保障，确保政策落实到位、试点取得实效。 

     2.《意见》中明确，其他有条件的乡镇可选择1—2个村进行试点，这些试点村能否享受省市试点扶持资金？ 

    答：各县（市、区）除安排1个乡镇（办事处）试点外，可在其他有条件的乡镇选择1—2个村进行试点，这些试点村可以享受农、林、文、旅、康产业项目扶持资金，但不能享受省、市试点扶持资金。项目扶持资金的具体申报和拨付程序如前，由各县（市、区）试点牵头部门统一汇总，经县级分管领导审核签字后上报市政府，并报市农委组织农、林、文、旅、康等行业主管部门统一验收合格，报市政府领导批准后，市财政局统一拨付。 

    3.如何理解《意见》中“鼓励先行先试”的相关政策？ 

    答：《意见》中明确提出，“凡全国已经有地方实施的政策，都可在试点内试行，不需报批和报告。凡法律没有禁止的，都允许先行先试”。这是对市委七届四次全会暨经济工作会议精神的具体贯彻落实。市委、市政府带头解放思想，营造干事创业的环境，鼓励各县（市、区）和试点乡镇，放开手脚、大胆探索，用先行先试、敢行敢试、快行快试这把金钥匙开启乡村产业融合发展的新路径。 

    4.如何理解《意见》中“汇聚政策资源”的相关政策？ 

    答：《意见》中明确提出，“试点乡镇范围内，各级财政涉农资金可以统筹使用；涉及农、林、文、旅、康产业的各项政策可以叠加使用；涉及农、林、文、旅、康项目的审批权由县级人民政府行使，实行负面清单制，清单外无审批”。一是农、林、文、旅、康产业融合发展和“农村四好公路建设、厕所革命、人居环境整治”等试点同步进行，资金统筹使用，政策相互叠加，可发挥“1+1>2”的作用。二是通过明确政策边界，市委要为负责的干部负责，为担当的干部担当，为英雄的干部论英雄。同时，要充分给县级人民政府决策自主权，达到“简政放权、减少环节、提高效率、加快试点”的目的。 

    5.《意见》为什么要“鼓励以乡镇为单位成立联合社，以农村集体经济组织为单位成立农村股份经济合作社、农村土地股份合作社或实体有限公司”？ 

    答：联合社、股份经济合作社、农村土地股份合作社或实体有限公司，是农村经营体制改革的有效形式。这样做的目的在于通过这些载体推动农村“三变”改革，推动资源要素有序流动，优化重组、互联互通，为人人参与改革、推动发展提供平台和机遇，让改革发展成果更多更公平地惠及广大人民群众，实现共同发展、共享成果、共同致富。 

    农村“三变”改革，一是资源变资产。村集体以集体土地、森林、草地、荒山、滩涂、水域等自然资源性资产和房屋、建设用地（物）、基础设施等可经营性资产的使用权评估折价变为资产，通过合同或者协议方式，以资本的形式投资入股企业、合作社、家庭农场等经营主体(以下简称“经营主体”），享有股份权利。二是资金变股金。包括财政资金变股金、村集体资金变股金及村民自有资金变股金。其中财政资金包含各级财政投入到农村的发展类、扶持类资金等，在不改变资金姓“农”的前提下，原则上可量化为村集体或农民持有的股金，通过民主议事和协商等方式，投资入股经营主体，享有股份权利。三是农民变股东。农民自愿以承包地、林地的承包经营权，宅基地和房屋的使用权，以及资金（物）、技术等，通过合同或协议方式，投资入股经营主体，享有股份权利。 

    6.如何理解《意见》中“县级人民政府以总股本的1%参股合作社或有限公司”的政策？ 

    答：《意见》提出，县级人民政府以总股本的1%参股，委派发改、财政、农业、审计部门工作人员作为股东，参与决策。主要目的在于保护农民的合法权益，提高合作社或有限公司的治理能力，行使好政府在新型农村经济组织发展壮大过程中的参与权、话语权和监督权，提高农户经营过程中的谈判议价能力。待合作社或有限公司运行进入稳定期后，县级人民政府股份即可退出。 

    7.开展农林文旅康产业融合发展试点为什么要推广泽州土地改革经验？ 

    答：搞好农林文旅康产业融合发展试点，用活土地政策、保证土地供应至关重要。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。泽州县作为国家试点，通过三年探索，取得了良好效果，得到了国土资源部的充分认可。根据国发42号文件精神和省政府开展农林文旅康产业融合发展试点的通知精神，我们可以在试点乡镇推广借鉴泽州成功的改革经验。一是产权清晰的集体建设用地可以直接入市；二是在保障农民居住权利、防止 “被退出”宅基地的前提下，鼓励进城居住的农村村民自愿有偿退出宅基地，逐步盘活农村存量宅基地资源。腾退出的宅基地可以由本集体经济组织与宅基地使用权人协商回购，可为发展农林文旅康产业项目提供用地，也可以用于本集体内部的宅基地再分配，还可整治后复垦成耕地，作为占补平衡指标或增减挂钩指标进行交易。 

    8.如何理解《意见》中“放活承包地经营权、宅基地和农民房屋使用权和林地经营权”的政策？ 

    答：在中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的决策部署中，明确提出要放活承包地经营权、宅基地和农民房屋使用权及林地经营权，一是支持通过流转、托管、入股等多种形式发展适度规模经营，培育以承包农户为基础，专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业公司等新型农业经营主体。二是解决农村产业发展过程中的融资难问题。具有完全民事行为能力的农户、农业经营主体或农村经济组织，通过不同方式依法取得土地承包经营权、宅基地和农民房屋使用权及林地经营权，经评估后，可依法以土地承包经营权、宅基地和农民房屋使用权及林地经营权作抵押向金融机构申请贷款，或折成股份参与农林文旅康产业化经营。 

    需要特别说明的是，根据《关于林权抵押贷款的实施意见》（银监发〔2013〕32号）和《关于推进林权抵押贷款有关工作的通知》（银监发〔2017〕57号）精神，具有完全民事行为能力的农户、农业经营主体或农村经济组织只可依法以用材林、经济林、薪炭林的林木所有权和使用权及相应林地使用权，用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权以及国家规定可以抵押的其他森林、林木所有权、使用权和林地使用权作抵押向金融机构申请贷款，从事农林文旅康产业化的正常生产经营。 

    9.如何理解《意见》中“建立健全农村产权流转交易市场”的政策要求？ 

    答：农村产权制度改革是激发农民内生动力，推进农村产业发展的重要举措。各县（市、区）加快农村产权流转交易市场建设，有利于加快农村产权制度改革的步伐。现阶段农户承包土地经营权、林权、“四荒”地使用权、农村集体经营性资产出租、农业生产设施设备、小型水利设施使用权、农业类知识产权、农村建设项目招标、产业项目招商和转让等法律没有限制的品种都可以通过产权交易平台入市流转交易。 

    10.如何理解《意见》中“鼓励发展林区康养产业，在现有林区内进行康养项目建设的，所占用的建设用地在规划的宜林区域内等量造林、占补平衡”的政策？ 

    答：该政策依据《山西省森林植被恢复费征收使用管理实施办法》，结合当前的实际情况提出。也就是在现有林区内进行康养项目建设，涉及使用林地的，需依法依规办理使用林地许可手续，并依法缴纳森林植被恢复费，由政府林业主管部门统一使用森林植被恢复费在规划的宜林区域内进行植被恢复造林，实现或超额实现等量造林、占补平衡。 

    11.如何理解《意见》中“在保证新造林绿化面积达到园区规划应绿化总面积80%的前提下，提供园区应绿化总面积20%的土地面积用于配套设施建设和项目的适度开发”的政策？ 

    答：参照《晋城市人民政府关于加快环城森林公园建设的实施意见》（晋市政发〔2014〕13号），工商、社会资本参与乡村绿化，在保证新造林绿化面积达到园区规划应绿化总面积80%的前提下，提供园区应绿化总面积20%的土地面积用于配套设施建设和进行种养殖、休闲农业、森林旅游、森林康养等项目的适度开发。政策实施中需要注意的是投资强度，各县（市、区）可根据本辖区发展的实际情况自行确定。 

    12.如何理解《意见》中“盘活农民空闲农房”的补助政策？ 

    答：空闲农房是当前农村地区的一种重要资源，盘活农村空闲农房资源，有利于增加农民的财产性收入。借鉴外地经验，结合晋城实际，《意见》中提出了“对入股空闲农房达到30户以上并进行改造利用、每户改造资金不低于3万元、总改造资金不低于90万元且连续营运一年以上的合作社,县财政一次性补助10万元；改造利用超过50户，总改造资金不低于150万元且连续营运一年以上的合作社,县财政一次性补助20万元”的政策，也就是说合作社与社会资本合作对30户农民空闲农房进行改造，投资达到90万元，即可获得10万元的奖励。 

    13.如何理解《意见》中“对合作社或农村工商个体户，优先提供50万元以下和100万元以下两种额度的信用贷款服务”的政策？ 

    答：今年6月，我市出台了《晋城市小微企业信用贷款风险互助补偿暂行办法》（晋市金发〔2018〕25号），通过建立风险补偿资金，对一定比例的损失进行补偿，鼓励经办银行降低担保抵押门槛，以信用贷款方式向会员提供最长不超过12个月期限、50万元以下和100万元以下两档额度的免抵质押、免第三方担保的流动资金贷款，专门用来从事农林文旅康产业化生产经营，此举将有效打通金融活水流向小微企业的最后一公里。 

    需要说明的是，享受该项政策必须取得会员资格。具体条件包括：经相关行政机关核准登记的农民专业合作社或农村个体工商户；该机构法人年满18周岁且不超过60周岁；从事相关生产经营一年以上或具有相关从业经验。符合条件的农民专业合作社或农村个体工商户到就近县（市、区）指定服务机构办理申请入会手续后，经县（市、区）服务机构审核、市管理机构确认后，获得会员资格。会员分为普通会员和高级会员两种，其中：普通会员会费1万元，单户授信总额不超过50万元；高级会员会费5万元，单户授信总额不超过100万元。会员持证书到经办银行申请办理信用贷款业务，经办银行统筹考虑借款人的生产经营情况、信用状况、借款需求与偿还能力等因素，合理确定借款人的贷款抵押率、贷款期限、利率和实际额度。 

    14.符合税费减免条件的小微企业纳税人有哪些？ 

    答：《意见》中明确提出，符合条件的小微企业,可以享受相关的税费减免政策。根据《财政部税务总局关于进一步扩大小型微利企业所得税优惠政策范围的通知》（财税〔2018〕77号）规定，符合条件的小微企业，是指从事国家非限制和禁止行业，并符合下列条件的企业：（1）工业企业，年度应纳税所得额不超过100万元，从业人数不超过100人，资产总额不超过3000万元；（2）其他企业，年度应纳税所得额不超过50万元，从业人数不超过80人，资产总额不超过1000万元。 

    15.如何理解《意见》中对工商、社会资本直接参与农林文旅康产业融合发展给予的奖励政策？ 

    答：《意见》中明确提出，“对工商、社会资本直接参与农林文旅康产业融合发展的,3年内县财政按照企业纳税额给予纳税人等额奖励”，打破了过去招商引资仅把地方留成部分给予返还的奖励政策，体现了市委、市政府深入贯彻落实市委七届四次全会暨经济工作会议精神，进一步加大招商引资力度，优化营商环境，打造内陆地区对外开放新高地，实现招商引资新突破的信心，也体现了市委、市政府对推动试点取得实效的坚定决心。 

    16.如何理解《意见》中“试点乡镇内村级联合党支部书记、副书记实行工资制，工资标准比照乡镇副职标准执行”的政策？ 

    答：雁飞千里靠头雁。习近平总书记强调把实施乡村振兴战略摆在优先位置，坚持五级书记抓乡村振兴，让乡村振兴成为全党全社会的共同行动。在从省到村这五级中，省市主要抓统筹，抓规划，抓政策引领；实施主要是在县乡村三级，要把工作做好、做实、做出成效。搞好试点必须有一个强有力的农村基层组织，因此，《意见》提出，要在试点乡镇内推广“村村联建”、“村企联建”等农村基层党组织运行模式，加强领头雁能力建设。“对村级联合党支部书记、副书记实行工资制，比照当地乡镇副职标准执行”，就是要充分调动基层干部干事创业的积极性。 

    17.如何理解《意见》中“支持符合条件的党政干部、事业单位工作人员到农村服务乡村产业发展”的政策？ 

    答：市委、市政府出台的《关于推进大众创业万众创新激发内生动力的意见（试行）》（晋市办发〔2018〕27号）提出，支持符合条件的党政干部、事业单位工作人员离岗到农村通过创业兴业、领办项目、行医办学、捐资捐物等方式服务乡村产业发展，人事关系3年内保留在原单位，离岗期间级别不受影响，这是落实习近平总书记“五个振兴”中“人才振兴”的具体举措。需要说明的是不管是党政干部，还是事业单位工作人员离岗到农村创业，必须是真正意义上的创业或领办企业，不能是帮办或挂名。同时，要坚持个人自愿的原则，经单位同意、组织批准才行。 

    18.市委、市政府在推动《意见》实施过程中还会采取什么措施确保试点顺利推进？ 

    答：搞好农林文旅康产业融合发展试点，市委、市政府态度是坚决的、措施是有力的，必须取得实效。在《意见》实施过程中，市委、市政府督查部门，市委改革办、市委农工办将定期、不定期开展督查，掌握进度。同时，还将建立市政府农林文旅康产业融合发展试点工作联席会议制度，市农委为召集单位，市林业局、市文化局、市旅发委、市民政局、市国土局、市财政局等相关部门为成员单位，负责对试点工作中存在问题的统筹协调，对试点过程中发现的问题，要及时研究提出有针对性的对策建议，推进试点工作卓有成效开展。