张广武

  地方债务是我国目前存在的“灰犀牛”之一,是防范化解重大风险的关键领域。2014年以来,国家相继出台了新《预算法》和国发43号文,地方政府通过平台公司以贷款、信托和债券等方式融资的渠道全面受限。为了解当前县域地方债务的新特点及其积极作用,并从隐性债务规模、政府偿债能力、流动性风险等角度来分析其潜在风险,提出针对性、可操作性较强的政策建议,我们对沁水县地方债务风险情况进行了一次专题调查。

 

  一、县域地方债务基本情况

 

  (一)沁水县县域基本经济和财政情况

  沁水县位于山西省东南部,地处太行、太岳、中条三大山系衔接处,截至2017年末,全县总面积2676.6平方公里,常住人口21.66万人。2018年1-6月,全县实现国内生产总值1012000万元,较年初增长53.27%,2017年、2016年、2015年实现国内生产总值1899450万元、 1720483万元、 1726721万元,分别较上年增长10.4%、 -0.36 %、0.19%;2018年1-6月,全县实现财政总收入328302万元,较年初增长90.67%,2017年、2016年、2015年实现财政总收入362077万元、261717万元、308653万元,分别较上年增长38.34% 、-15.21% 、1.41%,2018年1-6月,全县实现一般公共预算收入99357万元,较年初增长77.98% , 2017年、2016年、2015年实现一般公共预算收入127409万元、117105万元、110354万元,分别较上年增长8.79%、6.12 %、-4.38% ;2018年1-6月,全县实现一般公共预算支出112581万元,较年初增长54.62 %, 2017年、2016年、2015年实现一般公共预算支出206101万元、181646万元、 207923万元 ,分别比上年增长13.46%、-12.63%、9.47% 。

  (二)县域地方债务总规模

  从调查情况看,沁水县政府性债务规模较小,总体风险可控。从风险角度来讲,近几年沁水县经济平稳较快发展,地方政府财政收入总体上呈现稳步增长趋势,而政府债务则相对保持在较低水平,远低于融资上限,风险较小。截至2018年6月末,沁水县地方政府显性债务余款为7.95亿元,较 2017年下降0.13%,债务率为79.9%,2017年、2016年、2015年、2014年,沁水县地方政府显性债务余款为7.96亿元、7.27亿元、7.24亿元 、 7.64亿元 ,债务率分别为62.48%、62.09%、65.58 %、 66.20%;均大大低于我国地方政府债务警戒线,总体风险可控。且2014年、2015年、2016年、2017年、2018年6月末,沁水县地方政府显性债务余额新增额仅为2.67亿元、3.54亿元、2.26亿元、1.70 亿元、-0.01亿元,总体上呈现逐年减少的趋势。

  (三)县域地方债务的来源结构

  从地方债务的来源结构看,沁水县政府债务的主要来源有发行债券、银行贷款、其他项目等,其中,发行债券占据主体地位。如2017年沁水县地方政府债务总余额为7.96亿元,其中,发行债券6.72亿元、银行贷款0.5亿元、其他0.74亿元,占比分别为84.42%、6.28% 、9.29%,分别比2014年增加6.62亿元、-2.81亿元、-1.62亿元。由此可见,由于发行地方政府债券6.72亿元,债务置换率达84.42%。总体上看,随着近年来地方政府自主发债逐步置换存量银行贷款,其债务结构发生了明显变化,即发行债券占比越来越大,银行贷款存量越来越少。

 

  二、县域地方债务的积极作用

 

  地方政府债务的可持续性是当前我国在复杂的国内经济环境下,消除经济发展过程中面临的宏观风险,保证宏观经济平稳较快增长的重要因素。适度的政府债务,可以促进地方经济社会发展,为政府在提供公共产品和服务能力方面发挥积极作用。美国次贷危机爆发以来,特别是我国政府应对危机的近几年来,沁水县地方政府债务逐年攀升,有力地推动了地方经济建设,促进了地方经济的可持续增长。如沁水县盛融投资有限责任公司是沁水县委、县政府为进一步改善城市公用基础设施建设,充分利用煤炭资源整合县级留成部分价款而组建的净资产公司。该公司成立于2006年10月,自2007年起分别与国家开发银行山西省分行、中国农业发展银行沁水县支行达成合作,并以借款融资的方式支持县城公益性项目的建设,项目主要涉及学校、道路、水利等方面,共融入资金3.68亿元;与国家开发银行山西省分行合作融资1.54亿元,用于沁水县杏河一期等四个项目的建设。与中国农业发展银行沁水县支行合作融资贷款2.14亿元,用于晋侯高速中木亭连接线、晋侯高速尧都连接线工程,张峰水库县城供水工程,大大改善了全县基础设施建设,增强了地方经济发展后劲。

 

  三、县域地方债务的风险分析

 

  (一)债务支出项目收益低,化解债务压力较大

  从2017年县域地方债务投向方面看,沁水县政府性债务主要用于市政建设支出、交通运输支出、农田水利建设支出等基础性建设,三项合计占比达72.4%,这些项目均属于民生项目,期限长,收益低,加之在当前国内经济发展进入新常态的大背景下,地方经济下行压力较大,一般公共预算支出大大高于一般公共预算收入,造成当年发生财政赤字达78692万元,导致地方政府化解债务压力较大。

  (二)偿债期限过于集中,存在时间分布风险

  调查显示,截至2018年6月,沁水县地方债务显性余额为7.95亿元,从地方债务的偿还时间分布情况看,2019年、2020年、2021年、2022年及以后需偿还0.52亿元、0.95亿元、0.6亿元、5.88亿元,占比分别为6.4%、12%、7.6%、74%,由此可见,2022年及以后需要偿还地方债务总额的74%,存在一定不可预知的时间分布风险。

  (三)地方政府债务结构发生变化,流动性风险应予关注

  调查显示,随着地方政府自主发债逐步置换存量银行贷款,其债务结构发生了明显变化,即发行债券占比越来越大,银行贷款存量越来越少。目前,沁水县政府显性负债里主要是发行债券部分,由于债券发行实行限额管理,同时,发债时已经考虑了偿还期限及还款来源,因此政府债务中显性负债部分目前来看不存在流动性风险。但是考虑到隐性负债,因隐性债务总体规模不清,潜伏着较大的流动性风险。

  (四)地方政府隐性债务规模不清,偿债能力难以估量

  目前,地方政府隐性债务没有统一的口径,也没有专门的机构进行统计,因此,债务总量无法准确计算和甄别。如,在此次调研中,沁水县财政局相关人员对地方政府隐性债务余额及新增额就未进行统计,从而造成地方政府隐性债务总规模不清,偿债能力难以估量。

  (五)地方债务可能引致的金融风险

  从沁水县来看,地方政府举债融资机制不健全,且债务资金投向及还款来源不明确,除地方财政部门自身,其他单位无法掌握地方政府债务的真实规模,缺乏对债务的监管机制和专门管理机构,在政府不能偿债时,易引发信任危机,影响当地社会稳定。

  (六)关注地方政府债务的其他风险

  一是地方政府债务数据不完整。从目前情况看,沁水县财政数据透明度较低,仅公布一些基本的财政数据,缺乏系统完整的数据报表,涉及地方政府债务情况的信息披露更少,不利于对地方政府债务的监督;二是对地方政府债务统计和风险评估相对薄弱。现行风险防控指标,对政府债务风险的评价,尚无统一标准,现行评估机制存在数值不匹配、统计口径不统一等问题,难以对地方政府债务风险的真实情况作出科学准确的判断。

 

  四、县域地方债务的成因分析

 

  (一)地方政府客观上具有举借大量债务的冲动

  GDP主导下的政绩考核体系和地方官员的错误观念使地方政府大量举债。一是以经济绩效特别是GDP增长为主要特征的政绩考核体系激发了地方官员发展地方经济的热情,使地方政府官员热衷于通过不断的公共支出拉动本地区GDP的快速增长,面临现实转移支付额度和税收收入约束,通过变相借债或变通融资加大财政支出就成为地方政府的理性选择;二是官员任期短且变动频繁,导致地方官员的短期行为,倾向于过度借债和过度支出。从目前任免体制看,我国地方官员届期为5年,最多连任两届。实际工作中,地方官员任期都远远小于10年,不少地方政府,尤其是县级政府的主要官员有的尚不能任满一届。地方政府借债,特别是大量公共基础设施借债期限往往高于10年。任期过短使官员对需要长期规划、长期投入的基础性工作不感兴趣,却热衷于脱离当地的实际情况和承受能力,搞些短平快的“政绩工程”,这是地方政府,尤其是县级政府债务累积的一个重要因素。

  (二)地方政府面临偿还债务的压力加大

  按照事权划分规则,区域性公共产品由地方相应层级政府提供。但由于财政分权不够彻底,上级政府向上集中资金的过程中,下级政府仍要一直提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共产品,造成地方政府举债,以填补财政预算无偿投资和一般性商业金融投资之间的空白。加之在我国经济发展进入新常态、经济下行压力较大的情况下,一些地方财政收支失衡加剧,导致地方政府面临偿还债压力加大。如2014-2017年,沁水县一般公共预算收入分别为115409万元、110354万元、117105万元、127409万元,而当年一般预算公共支出分别达189933万元、207923万元、181646万元、206101 万元,一般公共预算支出大大高于同期一般公共预算收入,造成当年发生财政赤字分别达74524万元、97569万元、64541万元、78692万元。

  (三)商业银行端风险控制不足

  银行短期信贷安全性的要求,使银行偏好于政府项目或者政府担保的项目贷款。根据一般的银行贷款安全性原则,控制银行新增不良贷款的主要手段是控制贷款对象。银行向政府或由政府提供担保项目贷款的安全性显然远远高于一般的企业,在政府急需发展建设资金的情况下,通过银行信贷融资较为容易,致使政府债务规模不断扩大,风险控制手段相对不足。

  (四)缺乏政府债务风险预警和控制机制

  我国目前地方政府债务种类多,或有债务比重大,而政府债务统计口径不统一,致使中央政府无法全面掌握地方政府债务的真实规模,从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法运用,地方政府债务风险预警机制无法有效建立和运行,大大削弱了中央政府对地方政府债务风险的监控。

 

  五、政策建议

 

  (一)理顺中央和地方财政事权,抑制地方政府举债冲动

  进一步完善财税体制,合理划分财权事权。明确中央和地方各自承担的职责,并根据事权来确定相应的财政支出,通过明确财权事权、合理分配税种等措施,保障地方政府拥有对应于事权的相应财力。针对地方政府债务建立偿债准备金制度,确保债务偿债能力。此外,应建立健全科学的地方政府官员考核体系,避免地方政府GDP竞赛格局,把以经济规模和税收最大化为导向的考核激励机制向以民生就业为重的考核激励机制转变,引导地方政府调整支出结构,避免走债务累积、效率低下的发展路径。同时,建立举债责任人制度,地方政府官员在其任期结束后如果出现重大债务风险并造成巨大损失,则需对举债项目进行论证审计,依法追究相关责任。

  (二)摸清地方政府债务规模,逐步化解隐性债务风险

  一是按《关于加强地方政府性债务管理的意见》等相关规定要求,对辖区地方债务存量进行全面清查,分类纳入预算管理,区别对待,妥善处理;二是加快推进中央和地方政府财权事权划分,合理匹配地方政府财权事权,建立公开、透明、规范、有效的转移支付制度和地方政府债务管理模式,从制度上强化预算约束,畅通民间资本投资渠道,降低地方政府举借隐性债务的冲动;三是完善地方政府债务管理制度,建议明确财政部门为地方政府性债务的管理主体,强化集中、统一管理,成立专门的统计部门,全面负责地方债务的统计分析、举债审查、登记备案、规模控制、偿债资金筹措、债务资金使用监控、风险预警等工作,建立包括举债、投资、债务管理具体到部门和责任人,确保增量债务举债合法,债务资金投向科学高效,债务风险总体可控。

  (三)加快正规融资渠道建设,缓解民生项目资金缺口

  首先,理顺中央和地方的事权关系,加快财税制度改革,通过税收制度改革,适当扩大地方税收留存比例的方式,增加地方财力;其次,按新《预算法》规定,加快转移支付制度调整,扩大一般转移支付比例,减轻地方配套压力;第三,加快基础设施投融资改革,积极推行“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资模式,充分发挥市场调节作用,使更多的社会资本参与到基础设施建设上来,促进投资主体多元化,提升公共服务职能。

  (四)适度举债地方债务,强化地方政府债务管理

  一方面,规范地方政府投融资平台运行,合理发挥债务杠杆效应,成为地方经济稳增长助推器;另一方面,建立健全地方政府性债务管理体制,加强融资平台债务集中统一管理,明确偿债主体并完善风险缓释措施。鼓励社会资本灵活参与基础设施建设,减轻地方政府性债务扩张压力。

  (五)加强对地方债务和商业银行的监督管理

  建立信息充分披露制度,提高债务风险的透明度,明晰界定各级政府和政府各部门之间的风险责任,将控制和化解风险的责任量化到地区、部门乃至个人,建立控制和化解债务风险的考核责任制;建立地方政府债务的内部预警体系,运用负债率、债务率、偿债率等监控指标对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测。金融机构应严格对照国家宏观调控政策、发展规则、产业政策、行业准入标准、土地利用规则等要求,有效管理政府平台融资规模,在债转股、地方债务置换等风险缓释过程中,尽可能消除地方政府性债务带来的风险隐患,避免债务风险通过体制结构或资金链条衍生扩大,危害金融稳定。

  (六)建立健全债务风险预警和应急处置机制,防范地方政府债务风险

  将地方政府债务收支纳入预算管理,严格执行预算统一管理制度,积极发挥财政预算的监督作用;建立债务规模控制上限制度、偿债准备金制度、风险评估制度,推动地方政府债务风险监控指标体系建设;制定化解债务风险工作方案,妥善处理存量债务,严格控制新增债务,有效防范债务风险。

  (作者单位:中国人民银行沁水县支行)